新的期盼《中华人民共和国职业教育法》修订

　     ■国家教育行政学院职教研究中心
     《中华人民共和国职业教育法》（简称《职教法》）自1996年5月15日颁布、同年9月1日实施，迄今已有13年。纵观这13年，《职教法》的颁布实施对我国职业教育的改革和发展产生了重要影响。随着时代和经济社会的发展，职业教育从外部环境到自身发展均发生了很大变化，现行《职教法》在结构、内容和立法技术上存在一些不足，需要进一步修订和完善。
     据介绍，全国人大常委会已经明确将修订《职教法》作为本届人大立法重点工作之一，旨在更好地保障和推动职业教育健康持续发展。为此，相关领域和业界给予高度关注，从去年下半年起，教育部等部门围绕《职教法》的修订进行了广泛调研、座谈讨论、立项研究等工作，修订《职教法》工作拉开了序幕——
  充分肯定《职教法》的积极作用是修法的前提
     《职教法》从调研起草到审议通过，历时7年，数易其稿，她在我国职业教育改革和发展的过程中发挥了积极的作用。
     《职教法》是里程碑，发挥了奠基石的作用，将职业教育带上依法治教和依法行政的轨道。《职教法》以我国《教育法》和《劳动法》为基础依据，明确了职业教育的地位作用、体系结构、办学职责、管理体制；提高了社会认识，明确了政府、行业、企业、社会团体和公民等各方面的责任和义务，初步规定了职业教育领域中带有根本性、全局性的关系；扩展了经费渠道，通过立法促进问题解决；创造了制度环境、政策环境、社会环境；标志着国家对职业教育进入相对成熟的管理阶段。《职教法》的颁布和实施改变了我国职业教育无法可依的局面，这是一个伟大的进步，一个划时代的标志。
     《职教法》是纲领，发挥了纲举目张作用，引领和带动一系列地方法规政策的出台，改善了职业教育的制度环境和政策环境。一是中央层面推动落实。为贯彻落实《职教法》，中央多次召开全国职教工作会议。国务院和各部委相继出台数百个文件和条例，仅教育部门就出台130多个；国务院正在制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将把职业教育放在更加突出、更加重要的位置。二是地方纷纷出台实施办法。《职教法》颁布3年后，先后有27个省、直辖市和自治区出台了相关的实施办法。
     《职教法》是准绳，发挥保驾护航作用，推动职业教育实现历史性跨越。《职教法》实施后，我国职业教育发生了巨大变化：在办学思想上，提出了“大力发展中国特色职业教育”的发展方向和“以服务为宗旨，以就业为导向”的办学方针。在职业教育体系上，一个以中等和高等职业教育共同发展，学历教育与非学历培训并举，形式多样、灵活开放的现代职业教育体系基本形成。在教育规模上，2008年，中职招生812万人，在校生达2056万人，高职招生310多万人，在校生达916万人。同时，各地广泛开展各种形式的职业培训，年培训城乡劳动者1.7亿人次以上。在经费投入上，“十一五”期间，中央财政决定安排100亿元专项资金，用于加强职业教育基础能力建设，重点支持职业教育实训基地、县级职教中心、示范性中等职业学校和高等职业院校的建设，组织实施了“中等职业学校教师素质提高计划”。在办学体制上，多种投资办学体制逐渐形成，尤其是自2003年《民办教育促进法》实施以来，民办职业院校和民办培训机构快速发展。在推动各项改革创新上，实行“工学结合、校企合作、顶岗实习”的培养模式，加强实践教学和创业教育以及职业教育集团化探索，等等。在教育质量保障体系上，国家加强职教师资培养，建立了国家级职教师资培训基地56个，省部级培训基地200多个；进行人才培养模式创新，开展学生职业道德教育和创业教育；完善职业教育质量评估体系，从2004年开始正式启动了高职高专院校人才培养水平评估工作。在专业层次上，中等职业学校根据当前经济社会发展和产业结构调整，进行了专业门类的相应调整，形成了470多个指导性职业方向，覆盖了我国一、二、三产业的职业岗位；形成了覆盖面宽、需求量大的适应市场需要的专业格局。
       修法调研的目的是要把现存问题调查清楚
      为配合修订《职教法》工作，全国人大先后到江苏、福建、广东、陕西、青海、甘肃和新疆七个省、自治区进行调研，分别召开座谈会，听取了教育部汇报和有关专家、部委负责人的意见，最后形成调研报告。
      全国人大调研报告显示，当前职业教育主要存在六个问题。教育部代表国务院向全国人大所作的报告提出了四个方面的突出问题。我们经过调研，发现职业教育存在着“内忧外患”的不乐观情况。
  外部难题有：一是认识低位，重普轻职。在“学而优则仕”、“劳心者治人，劳力者治于人”的传统思想、“学历社会”和招生制度的影响和限制下，社会对职业教育的偏见依然存在，职业教育仍然处于边缘地位。二是经费短缺，条件不足。经费不足使得部分学校校舍简陋，实验、实训设备落后，甚至没有经费购买实训设备。据测算，中央2004年—2008年，共启动五项建设计划，平均每个项目投入250万元，如果中职生按2000万人算，生均投入不到400元。三是体制分割，缺乏统筹。目前我国职业教育的发展受多部门管理，条块分割的现状较严重，具体表现为教育部门与劳动部门、教育部门与行业部门、教育部门内部的中职与高职管理部门之间缺乏沟通和衔接、公办职教与民办职教之间分类管理等，这势必造成统筹协调难、职教资源浪费等问题。四是体系断裂，沟通不畅。当前职业教育体系存在的问题是中职与高职衔接不畅，职教与普教沟通不顺，无法满足广大人民群众对继续升学和就业等多元化的学习需求。五是企业乏力，合作困难。在校企合作中，很多企业承担了接纳学生实习和教师实践的责任，但却没有得到国家对企业税收优惠和经费补偿，造成企业积极性不高，校企合作困难重重。六是高学低工，待遇底层。受多年来传统思想的影响，我国产业工人在身份、待遇、社会保障等方面与知识型人才差距大。七是准入不严，资格无位。一些企业为了降低成本，以企业用工自主权为由，降低招工准入门槛，造成就业准入与职业资格证书制度执行不力。八是法规减效，亟待加强。法律知识和法律意识薄弱，对《职教法》的宣传力度不够、关注程度不高。
  内部困扰有：一是专业错位。一些职业院校的专业结构与企业、行业对人才的需求不匹配。二是基地薄弱。由于资金等问题的困扰，职业院校实训基地建设薄弱。三是课程滞后。一些职业院校的课程不能适应当地经济和产业发展的需要，无法培养当地企业需要的合格人才。四是模式单一。职业院校教学模式沿袭传统的普通教育“三段式”模式的情况比较严重，忽视了职业教育的实践性。五是生源不足。受国家连续扩招政策和初、高中毕业人数下降等因素的影响，一些职业院校纷纷展开“抢生源大战”。六是教师困难。职教师资队伍结构不合理，“双师型”教师匮乏。七是缺乏自主。职业院校在专业设置、教师聘用、招生指标等方面完全没有自主权，无法及时调整专业，以满足经济发展和产业结构调整对人才的需求。
      《职教法》怎么改要广泛听取各方意见
      通过调研，我们了解到一些来自教育部门、劳动部门，行业、企业、各类中高职院校，政府官员、学者、企业家、校长、教师以及学生家长的意见，请听他们的声音。
      声音1 修法有没有必要？
      绝大多数人对修订《职教法》充满期待，认为非常有必要。理由有三：一是时过境迁。《职教法》颁布和实施已有13年，计划经济时期建立的立法模式已不适应市场经济的要求，职业教育的外部环境发生了重大变化，呈现出新形势、新问题、新特点。比如，加入WTO后，按照《WTO服务贸易总协定》中“国民待遇和市场准入”的原则，应逐步开放教育市场；在高等教育大众化的浪潮下，高等职业教育得到蓬勃发展；受终身教育理念的影响，公民对终身学习的需求逐渐凸显。随着职业教育的服务领域和发展空间逐步拓展，应将一系列出台的行政规章条文补充到《职教法》中。二是国外启示。一些发达国家的职业教育法也是随时代的发展而不断修订的，体现出职业教育立法的动态性。德国是现代职业教育发展最早的国家，自1969年颁布《联邦职业教育法》以来，先后于1981年、2005年对该法律进行合并和修订；日本为了适应经济高速增长对职业教育的需求，先后三次修订《职业训练法》，将“职业训练”改为“职业能力开发”。《职教法》只有在不断修订的过程中，才能适应职业教育发展的需要。三是法有缺失。从现行的《职教法》本身看，在配套法律、基本框架和立法技术等方面存在缺陷。我国《职教法》颁布实施后，虽然各地都分别出台了相应的实施办法，但国家法律层面的实施细则与配套法尚未出台。从《职教法》的基本框架看，我国《职教法》共五章四十条，其体例过于宏观、笼统、比较单薄。从立法技术上看，我国《职教法》刚性规范和约束少，倡导性要求多；法律条文只有假定和处理而无法律后果。
  也有少部分人认为不宜修订。一是现行《职教法》中有很多规定还没做到，主要问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。二是目前职业教育的问题不能仅靠修订一部单项法律就能解决。
      声音2 修法改什么？
      修订《职教法》，增加什么、去掉什么、改动什么？其意义和难度远不在于文本本身，而是背后的指导思想和方向原则，表现在对《职教法》的结构体系、内容规定、技术体例、语言表述等方面。
      《职教法》的立法目的应该更有针对性，配套法规要完善。《职教法》第一条写道：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据教育法和劳动法，制定本法。”这与《教育法》中“发展教育事业，促进社会主义建设”的目的相似，其自身的独立性体现得不够。《职教法》应体现出职业教育的独特价值和突出特色，采用直接目的个性化表达，比共性的、一般性的表达更具针对性。同时要完善《职教法》的配套法规，制定一系列相关的国家级专题法、单行法等进行配套和辅助，加之地方制定的《职教法》实施办法或专题法，这样才能形成一个完整的《职教法》配套法律体系。
  职业教育体系规定尚需完善。观点一：树立大职教观，将职业教育与培训相结合，提高职业培训的地位，大大增加职业培训的任务和分量。观点二：促进职业教育和普通教育办学资源互享，学生可以在两种教育之间合理流动。观点三：统筹制订初、中、高职业教育培养目标、教育计划、教学大纲及课程，保证初、中、高各层级之间的衔接，适当发展本科层次乃至研究生层次的高职教育；增加对高职教育在资金投入、师资队伍建设、专业设置、招生就业等方面的规定。观点四：《职教法》应对其在高等教育体系中的类型、在职业教育体系中的层次，以及更多的属性和特征及其规定作出说明。观点五：建议取消初等职业教育的层次。
  职业教育体制有待厘清。在管理体制上，一是加强宏观管理体制的统筹和协调。有的人主张建立统一的管理机构，归口管理；有的人认为齐抓共管有利于调动各方面的积极性；更多的人认为必须理顺教育部门与劳动部门、教育部门与各行业部门的关系，明确各自对职业教育的管理责任和分工。二是理顺职业教育内部的管理体制，实行初、中、高职管理部门的衔接，公办与民办相互沟通的一体化职业教育管理体制。三是发挥行业协会在职业教育中的作用。四是明确“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。
      在办学体制上，建议明确股份制、合作制、集团化等办学形式。扩大办学主体范围，突破教育非营利性目的的局限，允许境外培训机构进入中国市场，吸引社会力量积极参与办学，以《民办教育促进法》中规定的“积极鼓励，大力扶持，正确引导，依法管理”为方针，大力扶植和发展民办职业教育。明确“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量参与、公办民办共同发展”的办学体制。
      在投资体制上，一方面要落实政府的经费保障责任，细化投资渠道，经济欠发达地区以中央财政投入为主。在此基础上强调引导多方筹集经费，充分发挥行业企业在职业教育中的作用。另一方面，将立法与拨款机制有机结合，国家为实现某一职业教育发展目标而为地方拨出一定款项并制定相应的政策或法规，地方政府为获得中央拨款就必须认真执行法规，调动地方政府的积极性。
      完善校企合作运行机制。必须建立行业企业和学校合作的长效机制，将校企合作和工学结合同时写进《劳动法》或与企业发展相关的法律法规中；确保学校教授的技能是企业需要的；出台并落实企业接纳学生实习和教师实践的优惠政策。
      职业教育保障措施需要更加明确。一是建立经费投入保障制度。明确中央、省、县的投入责任，实行东、中、西部分类指导；各地区应参照本地区普通教育生均经费标准制订职业院校生均经费标准，一般不低于普通教育经费标准的2.5倍；将职教经费投入比例纳入行政领导工作目标考核中，保证城市教育费附加用于职教的比例达20%-30%；保证职教经费“三个增长”，即财政性经费、生均经费和生均公用经费同时增长。二是继续执行中职国家助学政策，逐步实行农村中等职业教育免费政策。中央和地方财政要按照地方经济条件的不同合理划分经费分担比例。三是明确企业承担发展职业教育的责任，实行企业按照员工工资总额的1.5%提取教育培训经费的规定，这部分经费主要用于企业职工入职和在职培训；鼓励企业单独或委托职业院校举办职业培训。四是严格执行就业准入制度和职业资格证书制度，严格执行“先培训、后就业”的规定，加强对职业技能鉴定、专业技术人员职业资格评定、职业资格证书颁发工作的指导和管理。
      教师队伍建设需要强化。要建立与职业教育相适应的教师遴选、管理和培养培训体系。一是要设置职教师资的准入标准和要求，放宽专业课和实习指导教师的引入标准，鼓励学校外聘企业能工巧匠到学校任教。二是根据职业学校特点制订文化课、专业课和实习指导教师编制比例和标准，给学校从企业聘用教师的自主权和经费；通过收入分配政策对教师进行激励；建立单独的职业学校教师专业技术资格评价体系。三是完善教师到企业实践制度以及中职教师在职攻读硕士学位和在职进修制度。
      《职教法》在结构、体例、语言表述等方面需要改进。《职教法》共五章四十条，体例过于宏观，体系较为简单，原则性条文多，规范性和可操作性条文少。如立法语言中使用“应当、可以、鼓励、酌情”等笼统含糊的词语，造成法律本身可操作性、约束力、规范性不够。应着力提高语言表述的严谨性和确定性，增强《职教法》的可操作性。在逻辑结构上，法律法规中往往包括假定、处理、法律后果和奖惩，《职教法》的法律条文中不少地方只有假定和处理而无法律后果，需要加强法律后果的表述，增加法律责任条款。
      声音3 修法怎样改？
      修法必须听取多方利益相关者的意见
      政府主要职能部门 作为政府主要职能部门，教育部曾代表国务院向全国人大所作的报告提出了修法的六条初步意见：一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行《职教法》的责任和义务。四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强各部门之间的联系。进一步发挥行业企业在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。五是进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和师资队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力。六是进一步明确《职教法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。
      全国人大 全国人大在调研报告中提出了修法中应解决重点问题的七条建议，突出三个方面：一要健全职业教育经费保障机制，积极改善职业学校办学条件，逐步实行中职免费政策。二要尽快完善职业教育管理体制，充分调动各方面的积极性，支持鼓励社会各界尤其是大企业参与职业教育。三要加强师资队伍建设，吸引更多的优秀人才到职业学校任教。
      企业 希望政府部门要求企业在承担学生实习和教师实践责任的同时，落实对企业的优惠政策和相应的管理办法；希望职业院校根据经济发展和产业结构调整制订教育计划、教学大纲和课程，注重学生职业道德的培养。
      职业院校 高职院校希望加强高等职业教育在《职教法》修订中的分量；中职学校希望按地区、按类型分类指导，不能一刀切，要适当加大学校自主办学的权力；一些民办职业院校希望政府给予民办职业院校在经费和政策上更多的扶植。
      职业培训机构 希望摆脱消极等待国家和地方政府拨款维持生存的状态，形成在政府宏观指导下学校自主办学；希望吸纳多方社会力量办学，形成股份制、合作制、集团化办学等办学体制；希望政府增加投入，建设校舍和实训基地。
      学生家长 一些职校生的家长希望子女在读完职业院校后还有继续升学的机会；希望学校提供高质量的教育，使学生在品德、知识和能力各个方面得到全面发展，成为对社会有用的人；更希望学校教学与学生就业对口，以便毕业后顺利找到工作。一些普通中学的家长也希望子女有转入中职学校的机会。
      修法要兼顾理想与现实
      《职教法》是我国职业教育领域的基本法，应具有前瞻性、指导性和原则性。因此，在修法的过程中必须从历史的、宏观的、全局的、发展的观点看待《职教法》，既要注重以上特征，又要注重可行性、可操作性和实用性。一是在借鉴发达国家职业教育法律条文或体系时，还应根据我国实际情况将国外的经验进行本土化加工，不能一味地照搬照抄。二是对《职教法》修订抱着无限美好期待的同时，也要考虑我国当前的现实环境，如经济发展水平、文化传统影响、普通教育发展、地区差异和城乡差别等。三是要处理好修法与执法之间的关系，在法律执行时要做到“有法必依，执法必严，违法必究”，加大对执法效果的监督力度。四是要注意《职教法》与其他教育法律和教育政策法规相衔接，如与《行政许可法》、《就业促进法》等要合拍。
      修法要慎而又慎
      一方面，修法工作关系方方面面，涉及多个利益相关者，社会各界对职业教育寄予很高的期望。另一方面，《职教法》在我国教育法律体系中处于第二层次——单行法，地位较高，因此修法工作要慎而又慎。在广泛听取各方意见，包括政府部门、职业教育机构、学生家长、企业等意见的同时，还要注意以下几个关系，即职业教育与经济社会发展的关系；职业教育与普通教育协调发展的关系；政府办学和社会力量办学的关系；职业教育发展与质量、结构、规模和效益的关系。还要考虑到地区差异和城乡差别等。总之，要将职业教育的改革发展创新与法律的严肃性、科学性、规律性、前瞻性、公正性、权威性结合起来。
 
                                   （执笔人：邢晖 佛朝晖）来源：中国教育报